2018年2月21日風傳媒 劉昌坪

就在今年農曆年前，國內建築界發生了一件大事，知名建築師陳邁於民國63年成立的「宗邁建築師事務所」（曾獲得第1屆中華民國傑出建築師規劃設計貢獻獎、第13屆中華民國建築金獎以及第18屆國家文藝獎），因為在數年前設計彰化師範大學多功能演講廳時，遭人指控圖利特定廠商，日前遭法院一審判決有罪，將依政府法採購法相關規定被停權3年。針對此一停權事件，除了新北市建築師公會已公開連署表達不同意見之外，包括李祖原、夏鑄九等近700位建築實務及學者，亦罕見地共同連署呼籲，希望政府儘速修正現行政府採購法的「停權制度」。

       本次事件所涉及者，乃是政府採購法第101條至第103條規定，機關於符合法定條件時，可將廠商刊登於政府採購公報，也就是一般俗稱的政府採購「黑名單」。一旦廠商被列入黑名單，即不得於一定期間內（1年至3年）參加採購案件之投標，或作為決標對象或分包廠商。停權制度的設計初衷，是為了建立廠商間的良性競爭環境，並避免不良廠商再次危害其他機關，立法目的誠屬良善。但是，此一制度於適用上，卻會發生許多不合理的現象。例如，政府採購法所規定的停權事由，本身已使用「情節重大」、「無正當理由」等不確定法律概念，各機關於認定是否構成停權事由時，所採取的判斷標準有時又常有寬嚴不一之情形，因此常遭廠商抱怨不符合平等原則。

       更進一步而言，採購法第101條第1項第7款至第12款所規定之停權事由，又與廠商與機關間的契約責任密不可分（例如採購法第101條第1項第8款規定之停權事由為：「查驗或驗收不合格，情節重大者」），而與契約責任有關的契約條款本身，有時亦不免有約定不明而有待透過司法程序釐清，或是機關亦有依契約應履行協力義務，以致雙方經常各執一詞之情形，此時機關一方面可認定是否可歸責於廠商，另一方面又可透過停權處分而嚴重影響契約另一方的營業自由及財產權，因此自然會產生諸多爭議。

      此外，例如政府採購法第101條第1項第10款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…10、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」本款所謂的「因可歸責於廠商之事由」，實務上曾經指出，應係指「全部」可歸責於廠商而言，如並非可全部歸責於廠商，而是招標機關及廠商均有可歸責之事由，或全部可歸責於招標機關，或部分可歸責於招標機關、部分可歸責於第三人之事由，或不可歸責於招標機關及廠商之事由時，即不能適用本款規定（參照最高行政法院98年度判字第741號判決意旨）。但是，事實上究竟是全部可歸責，抑或是部分可歸責於廠商，往往繫於相關承辦人員的一念之間，一旦公務員擔心遭質疑圖利特定廠商，即會很自然的作成先停權，再讓廠商尋求行政救濟的決定。

       然而，走完行政救濟程序所需花費的時間，有時往往已超過停權期間，而我國雖設有行政處分可停止執行的暫時權利保護機制，但實務向來採取較嚴格的認定標準，以致獲得停止執行的成功機率不高。縱使事後經法院判決認定廠商並不構成停權事由，但優良廠商最在意的，即其長期努力所累積的「商譽」（專業評價），卻早已被停權處分摧毀殆盡。縱使廠商可以請求國家賠償，但先不論其成功機率之高低，單是商譽受損及因停權所產生之連鎖反應，其損害即難以用金錢估算（例如若公司的資金來自國外母公司，國外母公司對商譽極為重視，若公司被認定為不良廠商，母公司為免其國際商譽受損，可能因此撤資），更遑論公司因停權處分所流失的客戶及優秀員工，均非以金錢賠償即可完全重新回復。

      此外，若是小型廠商被停權，其可立刻透過設立新公司的方式，繼續參與政府採購案件，因此停權處分對其影響相對而言極為有限；但若是大規模、歷史悠久，甚至是聲譽卓著的跨國公司，卻可能會因為一人犯錯，而使整間公司及全體員工，因停權處分而發生「連坐處罰」的效果，影響所及往往是數以千計無辜員工的家庭生計。

       國內大型工程公司因員工人數眾多、承攬的工程數量亦多，被停權的風險極高，因此已有部分大型工程公司對外表示，日後將不再參與公共工程，停權制度讓大型優良廠商對於公共工程望之卻步，實係國內公共工程的重大損失。正因如此，行政院公共工程委員會於本次事件發生前，即已參酌各界意見，研擬「政府採購法部分條文修正草案」，其中包括修正第101條及第103條不良廠商之處罰規定，以符合比例原則；部分不良廠商適用情形增訂「情節重大」條件、增訂裁處權時效及起算時點；不良廠商以記點方式處罰，累計達一定點數始予停權處分。令人遺憾的是，上開草案雖已於105年7月27日對外公告徵求各界意見，並於106年10月12日經行政院院會通過，但至今仍未完成修法程序。

      除了公司可能成為停權對象外，之前亦曾發生國立及私立大學因遭停權處分，以致同一所大學的其他系所或教師，恐無法以該校名義承接任何政府部門委辦計畫之情形，此對於學術研究及師生權益而言，亦均有重大影響。

      在期盼立法院儘速修法之時，於現行停權制度尚未修正前，唯有仰賴各機關、行政院公共工程委員會及行政法院，能適當依據憲法的比例原則，並參酌修正草案的精神，以適當維護廠商之權益，否則停權處分的殺傷力，透別是對於優良廠商的「商譽」（專業評價）所造成難以彌補之損害，有時可以使一間經營數十年的公司，僅僅只是因為一名員工的疏失犯錯，即無法正常營運，甚至最終宣告倒閉，此實不符合政府採購法設計停權制度，係為建立廠商間良性競爭環境之立法目的。

＊作者為理律法律事務所律師

資料來源: 劉昌坪專欄：政府採購法停權制度的反思

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